依法推動企業(yè)破產(chǎn)制度更好實(shí)施
2021-08-16
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依法推動企業(yè)破產(chǎn)制度更好實(shí)施
——全國人大常委會開展企業(yè)破產(chǎn)法執(zhí)法檢查
企業(yè)破產(chǎn)法是市場經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性法律制度。為落實(shí)黨中央“六穩(wěn)”“六保”工作任務(wù)要求，推動高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，今年4月底至6月中旬，全國人大常委會組織企業(yè)破產(chǎn)法執(zhí)法檢查組，分別赴浙江、陜西、河北、山東、山西、吉林等6個(gè)省開展檢查。
檢查組指出，各地相關(guān)部門推動企業(yè)破產(chǎn)法貫徹實(shí)施，建立完善配套制度與相關(guān)機(jī)制，提高破產(chǎn)司法保障能力，積極開展企業(yè)破產(chǎn)司法實(shí)踐探索，優(yōu)化了資源要素配置，激發(fā)了市場主體活力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，完善了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。但同時(shí)，還存在著企業(yè)破產(chǎn)意愿不強(qiáng)，破產(chǎn)案件清償率較低、審理周期長、運(yùn)行成本高等問題和困難，破產(chǎn)制度的作用還沒有得到充分發(fā)揮。
應(yīng)該使依法破產(chǎn)成為企業(yè)退出的常態(tài)化方式
“企業(yè)申請破產(chǎn)顧慮多，在資不抵債或不能償還到期債務(wù)時(shí)寧可采取‘跑路’等方式逃避債務(wù)”；
“一些地方政府不愿意企業(yè)破產(chǎn)，特別是規(guī)模以上企業(yè)破產(chǎn)，由于會對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、人員就業(yè)等帶來較大影響，政府的態(tài)度更加謹(jǐn)慎”；
“一些基層法院缺乏破產(chǎn)審判專業(yè)團(tuán)隊(duì)，對受理破產(chǎn)案件存在畏難情緒”；
“一些‘僵尸企業(yè)’已經(jīng)無產(chǎn)可破，無法支付辦理破產(chǎn)的相關(guān)費(fèi)用”……
檢查組聚焦重點(diǎn)難點(diǎn)問題開展檢查。通過檢查發(fā)現(xiàn)，破產(chǎn)案件占企業(yè)注銷數(shù)量的比例僅約為1‰，符合破產(chǎn)條件的企業(yè)不愿意主動申請，政府對企業(yè)破產(chǎn)存在顧慮，基層法院受理破產(chǎn)案件態(tài)度消極等因素影響了對破產(chǎn)方式的運(yùn)用。
問題出在哪里？檢查組走訪企業(yè)，召開座談會，聽取企業(yè)負(fù)責(zé)人、專家學(xué)者、破產(chǎn)管理人等的意見。檢查發(fā)現(xiàn)，少數(shù)地方政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心地方支柱企業(yè)破產(chǎn)可能影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對破產(chǎn)存在一定抵觸和逃避。債務(wù)人礙于社會輿論羞于談及破產(chǎn)，往往以被吊銷執(zhí)照的方式退出市場。部分國有企業(yè)負(fù)責(zé)人擔(dān)心進(jìn)入破產(chǎn)程序被追究國有資產(chǎn)流失的責(zé)任。不少民營企業(yè)實(shí)際控制人及其近親屬往往為企業(yè)融資提供了連帶責(zé)任保證擔(dān)保，因?yàn)閾?dān)心企業(yè)破產(chǎn)后個(gè)人承擔(dān)責(zé)任，寧可背著罵名“跑路”，也不敢破產(chǎn)、不愿破產(chǎn)。
實(shí)際上，市場經(jīng)濟(jì)下，企業(yè)退出是正?，F(xiàn)象，破產(chǎn)制度“破”是形式，“立”是實(shí)質(zhì)，通過破產(chǎn)主要是為了實(shí)現(xiàn)企業(yè)重生、優(yōu)化資源要素配置。黨的十九大以來，落實(shí)黨中央關(guān)于建立和完善市場主體救治和退出機(jī)制的要求，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，破產(chǎn)案件數(shù)量顯著上升，2020年法院受理破產(chǎn)案件10132件。大量企業(yè)通過司法程序?qū)崿F(xiàn)破產(chǎn)退出，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到有效化解。
檢查組認(rèn)為，應(yīng)該進(jìn)一步深化對破產(chǎn)制度認(rèn)識，深刻認(rèn)識企業(yè)破產(chǎn)法對于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要意義。進(jìn)一步加強(qiáng)對企業(yè)破產(chǎn)法的宣傳學(xué)習(xí)，弘揚(yáng)市場化法治化破產(chǎn)理念，積極倡導(dǎo)司法重整，彰顯破產(chǎn)拯救重生功能，推動當(dāng)事人更加主動運(yùn)用破產(chǎn)，使依法破產(chǎn)成為企業(yè)退出的常態(tài)化方式。
應(yīng)該優(yōu)化破產(chǎn)程序，提高破產(chǎn)審判質(zhì)效
“當(dāng)時(shí)啟動破產(chǎn)程序時(shí)難不難？”“破產(chǎn)案件審理花了多長時(shí)間？”“管理人是從哪里找的，能力水平滿意嗎？”檢查組在企業(yè)檢查時(shí)，針對破產(chǎn)程序執(zhí)行中可能存在的問題仔細(xì)詢問。
浙江臺州王野動力有限公司曾獲得踏板車銷量五連冠，但后來因?yàn)槠髽I(yè)盲目擴(kuò)張、投資過度，導(dǎo)致現(xiàn)金流枯竭。2015年11月2日，臺州市黃巖區(qū)人民法院裁定企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)重整程序。案件受理后，管理人展開全面財(cái)產(chǎn)調(diào)查，了解到該公司具備獨(dú)立的設(shè)計(jì)開發(fā)能力，持有131件商標(biāo)、108件專利等無形資產(chǎn)，以及優(yōu)質(zhì)銷售網(wǎng)絡(luò)特別是海外銷售渠道，于是為其制定了實(shí)現(xiàn)資債分離的重整方案。通過破產(chǎn)重整，重整投資人在獲得該公司原有品牌、商標(biāo)等核心資產(chǎn)后，目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)盈利，今年產(chǎn)值有望破億元。經(jīng)過破產(chǎn)重整，企業(yè)獲得了新生。
檢查組在臺州王野動力有限公司等企業(yè)檢查時(shí)，深入細(xì)致，廣泛聽取意見，通過抽查等多種方式全面了解法律實(shí)施情況。
檢查組了解到，目前，全國已經(jīng)設(shè)立14家破產(chǎn)法庭、近100個(gè)清算與破產(chǎn)審判庭以及專門的合議庭集中辦理破產(chǎn)案件。全國已有28家高院和下轄的284家中院編制管理人名冊，納入中介機(jī)構(gòu)5060家、個(gè)人管理人703人，推動成立了131家管理人協(xié)會。
但同時(shí)，檢查也發(fā)現(xiàn)，破產(chǎn)審判隊(duì)伍建設(shè)與新形勢新任務(wù)不完全適應(yīng)，有限的審判力量與增長的破產(chǎn)需求之間存在差距。有的地方在法律規(guī)定的破產(chǎn)申請條件外，還會設(shè)置“土門檻”，增加受理?xiàng)l件，申請人對案件能否受理缺少穩(wěn)定預(yù)期。實(shí)踐中，破產(chǎn)案件的審理時(shí)間普遍較長，因案因地差異很大。管理人的業(yè)務(wù)能力不足、管理制度不健全，是當(dāng)前影響破產(chǎn)案件審理效率和辦理質(zhì)量的重要因素。
檢查組認(rèn)為，應(yīng)該優(yōu)化破產(chǎn)程序，提高破產(chǎn)審判質(zhì)效。通過完善司法解釋和司法政策，努力解決破產(chǎn)程序各環(huán)節(jié)的堵點(diǎn)難點(diǎn)。對歷史包袱重、長期停止經(jīng)營、內(nèi)部資料遺失嚴(yán)重等的“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)，出臺有針對性的解決措施。完善管理人制度，保障管理人依法高效履職。管理人協(xié)會要制定統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)行為規(guī)范和自律懲戒標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)執(zhí)業(yè)能力培訓(xùn)和業(yè)務(wù)交流研討，提高管理人履職水平。
應(yīng)該制定國家層面的指導(dǎo)意見，大力推動相關(guān)工作機(jī)制落地
浙江設(shè)立“破產(chǎn)審判便利化”政府部門與法院聯(lián)動省級聯(lián)席會議制度，陜西省高院與17個(gè)政府部門聯(lián)合建立企業(yè)破產(chǎn)聯(lián)動工作機(jī)制，河北各設(shè)區(qū)市均建立了法院和國資、市場監(jiān)管、稅務(wù)等部門參與的常態(tài)化政府部門與法院聯(lián)動機(jī)制和協(xié)調(diào)平臺……
在檢查中，政府部門與法院聯(lián)動被頻頻提及。許多地方政府、法院積極探索建立破產(chǎn)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，推動解決破產(chǎn)程序中的職工安置、費(fèi)用保障、稅收減免、信用修復(fù)、企業(yè)注銷等方面的問題。
同時(shí)，檢查還發(fā)現(xiàn)，各地雖然建立了聯(lián)動機(jī)制，但普遍操作性不強(qiáng)，辦理過程不順暢。比如，法院對破產(chǎn)事務(wù)的協(xié)調(diào)處理存在障礙，政府對破產(chǎn)行政事務(wù)統(tǒng)籌不夠，破產(chǎn)企業(yè)注銷困難，稅務(wù)注銷登記存在障礙，跨區(qū)域的統(tǒng)籌配合不夠。
“破產(chǎn)程序中涉及的行政事務(wù)分散在政府多個(gè)部門和機(jī)構(gòu)，沒有專門的破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”“實(shí)踐中仍然存在稅務(wù)機(jī)關(guān)以稅款未獲全部清償為由拒絕出具清稅文書的情況”……檢查中，各方面反映的問題一一呈現(xiàn)，檢查組認(rèn)真聽取、深入研究。
檢查組認(rèn)為，破產(chǎn)不僅是經(jīng)濟(jì)問題，還涉及社會生活很多方面，沒有政府的支持協(xié)調(diào)，很多案件難以推進(jìn)。應(yīng)該研究制定國家層面的指導(dǎo)意見，進(jìn)一步厘清行政管理與司法的邊界，強(qiáng)化政府參與的必要性、適度性與法治化，明確政府部門與法院聯(lián)動機(jī)制的統(tǒng)一規(guī)則和相關(guān)行政部門涉破產(chǎn)事務(wù)責(zé)任清單，大力推動相關(guān)工作機(jī)制落地。
針對稅收、信用修復(fù)等問題，檢查組強(qiáng)調(diào)，研究完善有關(guān)稅收法律法規(guī)，對重整企業(yè)豁免所得征收企業(yè)所得稅的問題，區(qū)分情況適用減征、免征或緩征等方式，促進(jìn)重整企業(yè)重生。優(yōu)化稅務(wù)注銷辦理程序，依法核銷破產(chǎn)企業(yè)欠繳稅款，持人民法院終結(jié)破產(chǎn)程序裁定書向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請稅務(wù)注銷的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)出具清稅文書。研究制定國家層面重整企業(yè)信用修復(fù)規(guī)則，明確規(guī)定信用修復(fù)的申請人、申請標(biāo)準(zhǔn)、修復(fù)時(shí)限、不良信息保存時(shí)間等，為司法機(jī)關(guān)、政府有關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)受理信用修復(fù)提供依據(jù)。
檢查組還提出，統(tǒng)籌推進(jìn)企業(yè)破產(chǎn)法執(zhí)法檢查與法律修改工作，對于執(zhí)法檢查中反映的法律實(shí)施中存在的突出問題和法律制度不適應(yīng)發(fā)展需要的缺項(xiàng)漏項(xiàng)，加快推進(jìn)修法工作，解決相關(guān)法律銜接配套問題，健全中國特色破產(chǎn)法律體系。（記者 徐雋）
